Het zijn niet alleen piraten die de klok slaan in Somalië. De Europese Commissie heeft het land in 2008 uitgeroepen tot ‘pilot country‘ voor de implementatie van de principes van internationale betrokkenheid in ‘fragiele staten’. Getuigt wel van lef: een pilot draaien in het land waar het failed state-concept op is gebaseerd. Gelukkig heeft de EU wel vooraf kennis genomen van de Amerikaanse ervaringen en om een dergelijk scenario te voorkomen, kwam de Europese Commissie in haar voorstel tot de volgende ‘baanbrekende’ principes:

1. gebruik de context als startpunt;
2. concentreer op ‘state-building’ en help Somali’s een visie te creëren voor staatsvorming;
3. zet praktische coördinatie-mechanismen op die werkbaar zijn in een Somalische context;
4. wees vooral lief en sticht geen kwaad.

Aangezien Nederland 15 militairen heeft toegezegd voor deelname aan de European Union Training Mission (EUTM) en de eerste militairen vorige maand zijn vertrokken, is het tijd om deze principes eens nader te bekijken. Om maar even te blijven in de sfeer van holle management-retoriek: we gaan even snel schakelen naar een out-of-the-box audit voor dat stukje transparantie en synergie:

1. De context als startpunt
Goede vraag. Waar staat Somalië op dit moment? Allereerst is het lastig om te bepalen of er überhaupt sprake is van Somalië als staat. Op papier natuurlijk wel: sinds augustus 2012 mogen we spreken van een nationale Somalische regering. Deze is niet zonder slag of stoot tot stand gekomen.
Zo kreeg de interim regering sinds begin jaren ’90 steun van de internationale gemeenschap, maar dit betekende niet dat diezelfde regering op dezelfde mate van erkenning kon rekenen van de Somali’s. Diverse mini-republieken en staten zijn in de tussentijd gesticht, wat anno 2013 op het volgende neerkomt:

Zowel Somaliland als Puntland zijn in de tussentijd zelf internationale samenwerkingsverbanden aangegaan: over het algemeen toch een voorwaarde voor een soevereine staat. Door het gebrek aan interne steun was de interim regering ondertussen voornamelijk bezig met consolideren van macht. Dit beleefde een climax toen regeringstroepen in 2006 samen met het (door de VS gesteunde) Ethiopische leger Islamisten verdreven die de sharia wilden invoeren. De vrede van Djibouti, uitonderhandeld met behulp van de VN, moest de Islamitische opstandelingen verzoenen met de interim regering. De Al-Shaabab-fractie weigerde dit en heeft tot op de dag van vandaag enkele gebieden bij de kust in handen (de donkergroene gebieden op het kaartje). Moghadishu is pas sinds 2011 – met steun van internationale troepenmacht – in handen van de regering. Ondertussen hebben zowel Somali- als Puntland relatief stabiele territoria opgericht. Dit heeft er in geresulteerd dat zowel omringende staten als NGO’s naar de machthebbers van Somali- of Puntland stappen indien zij iets gedaan willen krijgen. De regering heeft weinig tot geen de facto zeggenschap in deze gebieden.

Om de interim regering te steunen heeft ook de EU besloten een duit in het zakje te doen. De fragmentatie en het gebrek aan bestuur in het land zijn met name een voedingsbodem voor piraterij gebleken. De EUTM is bedoeld om de regering te helpen een eigen volwaardige krijgsmacht op te bouwen. Momenteel gaat het alleen om een landmacht-onderdeel, maar zijn er tevens plannen voor een eventuele luchtmacht. De training van het nationale leger gaat in nauwe samenwerking met de VS: de VS helpen in de rekrutering, individuele middelen en betaalt eveneens het salaris van de soldaten.

2. State building en de visie op staatsvorming
De regering heeft geen overwicht en wordt door International Crisis Group gezien als de ‘the most corrupt since the cycles of ineffectual transitions began in 2000‘. Na het in handen krijgen van Moghadishu werd het mandaat van de interim regering nog enkele maanden verlengd, tot deze in augustus 2012 overging in de Somali National Government (SNG). Uiteraard met toezegging van de vertegenwoordigers van de diverse regio’s, zoals ook Somaliland en Puntland. Eind goed al goed zou je zeggen, maar de realiteit blijkt weer eens een stuk weerbarstiger. Zo zijn er weer onlusten in Moghadishu, werd onlangs de 5e journalist dit jaar voorgoed het zwijgen opgelegd in hoofdstad, werd een heel arsenaal aan AK47 ‘gestolen‘ uit het presidentiële paleis en vormen rivaliserende fracties een steeds groter gevaar in de regio Jubaland.

Tegelijkertijd is er nog geen sprake van een ‘regeringsleger’: voor zover er sprake is van een Somalisch leger, is deze namelijk praktisch geheel afhankelijk van de 8.000 troepen van de Afrikaanse Unie (AMISOM). Dat de EU voornamelijk samenwerkt met het Oegandese leger is geen verrassing: dit leger is het grootste en meest geavanceerde in de regio. Het mandaat is uitgebreid om zodoende de optie open te laten de trainingsmissie in de toekomst voort te zetten op Somalische bodem. Gelet op het bovenstaande zouden die troepen nog eens goed van pas kunnen komen.

Neemt niet weg dat de EU een duit in het zakje doet qua visie: Europese waarden zijn opgenomen in modules zoals vrouwenquota (5 van de 27 Oegandese trainers zijn vrouw), mensenrechten en bescherming van burgerbevolking. Deze Europese visie van vrouwenquota werd overgenomen door de nieuwe Somalische federale regering (minimaal 30% aan vrouwen). Alle goede bedoelingen ten spijt, de gemiddelde Somalische vrouw koopt hier waarschijnlijk weinig voor.

3. Praktische coördinatie-mechanismen die werkbaar zijn in Somalische context
Eigenlijk zegt de bovenstaande zin helemaal niets: wie het weet, mag het zeggen. De praktische coördinatie-mechanismen bestaan in de praktijk voornamelijk uit tekentafel-democratie binnen een theoretische trias, terwijl ondertussen de corruptie weelderig tiert, clans elkaar naar het leven staan en ontelbare fracties nog altijd macht proberen te consolideren. Er gaat ook een zeker maakbaarheidsideaal van uit: alsof een paar managementtermen ervoor gaan zorgen dat de EU met maximaal 125 militairen zal klaarspelen wat de hele internationale gemeenschap in Afghanistan met 130.670 militairen en NGO-ondersteuning niet is gelukt (en dan tellen we de politie-missie niet eens mee). Daarnaast is het nog maar de vraag of de Europese waarden een voorbeeld moeten zijn voor Somalië: vrouwenquota opleggen aan het land van vrouwenbesnijdenis met botte scheermesjes geeft aan hoe het wensdenken compleet is doorgeslagen. Er wordt al nagedacht over het naleven van mensenrechten alvorens er überhaupt sprake is van stabiliteit, terwijl dit toch een voorwaarde is. Het is ook niet zo gek dat het mandaat continu moet worden verlengd en de doelstellingen keer op keer worden geherformuleerd: tot nu toe is het geen enkele keer gelukt om aan de geformuleerde ambities binnen het vooraf vastgestelde tijdsbestek te voldoen. Ondertussen heeft de missie tussen 2008 en 2013 op ongeveer 600 miljoen euro aan steun kunnen rekenen uit de EU. Best prijzig voor een beleidsmatig bewustwordingsproces.

Afgezien daarvan, is de corruptie binnen de federale regering dermate hoog dat het een reëel risico poneert voor de internationale gemeenschap. Wat zal de regering namelijk gaan doen als het eenmaal zijn leger heeft?
Het verdwijnen van wapens vanuit het presidentieel paleis geeft de mate van corruptie aan: vanuit een (althans op papier) goed beveiligde omgeving verdwijnen grote hoeveelheden wapens die vervolgens in welke handen terecht komen? Kortom: bij welke splintergroepering (en bij wie?) ligt daadwerkelijk de loyaliteit van de Somalische regeringsfunctionarissen?

4. Geen schade aanrichten
De vraag is een zeer pijnlijke – en wordt daarom zelden gesteld: doet de internationale gemeenschap meer kwaad dan goed in Somalië? Zelf zijn we er nog niet helemaal over uit: Nederland heeft nou eenmaal (zeker met het oog op piraterij) een duidelijk veiligheidsbelang in de regio. Alleen geeft het sturen van maximaal 15 Nederlandse militairen wel een duidelijk signaal: Somalië wordt niet gezien als een vitaal veiligheidsbelang. Deze missie valt eerder onder de categorie van diplomatieke “kijk ons eens goed VN-Security Sector Reform-dingen doen voor mensen in Afrika”, dan dat het daadwerkelijk zoden aan de dijk zal zetten. Hieruit blijkt dat de Europese lidstaten (en ja ook gij, Nederland) weinig tot niets heeft geleerd van de lessen uit Afrikaanse (maar ook Iraakse en Afghaanse) missies. Wij noemen ze voor de liefhebbers nog even op:

1. zorg voor een duidelijk mandaat (wat ga je doen?);
2. zorg voor voor de financiële middelen en goede logistieke basis (hoe ga je het doen?);
3. zorg dat de missie volbracht kan worden (kan je het doen en vooral: volharden?) Volharden betekent in de praktijk committeren aan een inzet van decennia, ook wanneer het politiek even niet zo aantrekkelijk meer is.

Als wij zo de brief van minister Ploumen aan de Tweede Kamer voor de EUTM Somalië lezen, vragen wij onszelf af in hoeverre het besluit is gebaseerd op dergelijke overwegingen. Daarnaast is het ook nog maar de vraag of het überhaupt wel een goed idee is om een dergelijke missie, met reëel risico op escalatie, zo tussen neus en lippen door te doen. Doe het goed of doe het maar gewoon even niet, is ons advies. [DK]