De crisis in Oekraïne heeft de NAVO wakker geschud. De klassieke dreiging in de vorm van een expansionistisch Rusland herleeft en de blik verschuift daarom wederom naar het oosten. De NAVO hervindt haar bestaansrecht door Poetin. 

Dat is althans het idee. Terechte conclusie of wordt hier een hardnekkig gebrek aan strategisch inzicht blootgelegd?

Thuiskomen
Wie het nieuws de afgelopen dagen heeft gevolgd krijgt het idee dat de NAVO de afgelopen weken uit een soort winterslaap is gekropen. Ook op de NAVO-top, die tegen de achtergrond van het oplopende conflict met Rusland plaatsvond, waren soortgelijke geluiden te horen. Volgens aftredend NAVO-chef Rasmussen staat het bondgenootschap op een “keerpunt”. In een artikel in NRC Handelsblad van afgelopen weekend wordt een hoge NAVO-ambtenaar gequote die de ontwikkeling omschrijft als thuiskomen voor de NAVO. En volgens Timmermans beseffen alle landen nu eensgezind “dat bedreigingen waarvan we dachten dat deze verleden tijd waren terug zijn.”

Primaire focus & hervormingen
Het is niet de eerste keer dat de NAVO haar primaire focus verschuift. Na de val van de muur kwam begin jaren negentig een discussie op gang over of de NAVO nog wel bestaansrecht had. Was de organisatie niet overbodig geworden door het ineenstorten van de Sovjet-Unie? Door sommigen al dood verklaard, ging het bondgenootschap driftig op zoek naar nieuwe taken in een veranderde wereld.

Die werden gevonden in internationale vredes- en stabilisatiemissies en wereldwijd expeditionair (en vaak onconventioneel) optreden, zoals STANAVFORMED (1992, in samenwerking met de WEU),  Bosnië (1995, 1996), Kosovo (vanaf 1999), Irak (vanaf 2004), Afghanistan (vanaf 2003) en de Hoorn van Afrika (antipiraterij, vanaf 2009). De zelfverdediging van het eigen grondgebied is op papier nog altijd de kern van het bondgenootschap, maar zonder het gevoel met een directe dreiging te maken te hebben is daar in de praktijk niet heel veel van te merken. De NAVO is in de eigen achtertuin momenteel actief met de patriot-missie in Turkije (in de context van het conflict in Syrië), met troepen in Kosovo en met patrouilles op de Middellandse Zee. Voor het overige opereert het bondgenootschap toch vooral ver buiten het eigen grondgebied. De twee pijlers van crisis management en cooperative security uit het strategisch concept hebben de overhand gekregen. De afgelopen jaren lag de nadruk daarbij sterk de op de missie in Afghanistan.

Dezelfde trend van hervormingen heeft zich in meer of mindere mate voltrokken bij de nationale krijgsmachten van de afzonderlijke lidstaten. Ook daar ontketende het wegvallen van de Sovjet-dreiging een zoektocht naar het nut van de krijgsmacht. In plaats van de tastbare dreiging die tijdens de Koude Oorlog dominant was, werd op zoek gegaan naar nieuwe uitdagingen waartegen we ons moesten (be)wapenen. De risico’s die boven kwamen drijven waren veelal minder grijpbaar, diffuser en bovendien meer divers. Ook de Nederlandse strijdkrachten moesten daarop flexibel kunnen inspelen en snel, overal ter wereld en tegen iedere dreiging kunnen worden ingezet. Als handelsland met een open karakter waren (en zijn) we immers kwetsbaar voor een breed palet aan mogelijke gevaren.

Het aanhoudende hoge ambitieniveau ging (paradoxaal genoeg) gepaard met een fikse reductie van beschikbare middelen voor defensie. Terwijl de focus verschoof van de verdediging van het eigen grondgebied naar expeditionair optreden, bezuinigden bijna alle Europese NAVO-lidstaten tot (vaak ver) onder de afgesproken norm van 2% van het BNP. Veel van de zware wapens, waaronder tanks, zijn tijdens deze herinrichting verdwenen uit het Nederlandse ‘assortiment’.

Klassieke fout
De min of meer klassieke dreiging van grootmachten werd na het ineenstorten van de Sovjet-Unie door weinigen nog echt serieus genomen. Wie Rusland nog een gevaar durfde te noemen werd al snel gebombardeerd tot een seniele gek die in de Koude Oorlog was blijven hangen. De krijgsmacht werd exclusief ingericht op de nieuwe dreigingen. Het conflict in Oekraïne legt het gebrek aan strategisch denken bloot dat aan deze doorgeslagen visie ten grondslag heeft gelegen en wijst op een klassieke fout: bij het gebrek aan een concreet voelbare dreiging is actief gezocht naar nieuwe uitdagingen, niet in de laatste plaats om zichtbaar en dus relevant te blijven.

Velen hadden die verschuiving van aandacht nodig om het bestaansrecht van zowel de NAVO als de nationale krijgsmachten te hervinden (dat gold echter vooral voor de al bestaande lidstaten; nieuwere NAVO-leden zoals Polen en de Baltische staten hebben de Russische dreiging nooit gerelativeerd). Eerlijk is eerlijk: die nieuwe uitdagingen bestonden ook wel en de transformaties van de NAVO en de nationale krijgsmachten zijn voor een deel in lijn geweest met veranderingen op het wereldtoneel. Zo zijn zowel de NAVO als de Nederlandse krijgsmacht vandaag de dag – ondanks alle kanttekeningen die geplaatst kunnen worden – in staat op effectieve wijze op te treden tegen opponenten van uiteenlopend pluimage. Een uitzondering is daarop is een zelfverzekerde, expansionistische grootmacht die alle spelregels tart en gebruik maakt van de zwakke plekken van de NAVO.

Laat het nu net die dreiging aan de grenzen van Europa zijn die slechts tijdelijk naar de achtergrond bleek te zijn verdwenen en momenteel weer resoluut zijn kop op steekt. Het wordt pijnlijk duidelijk dat men is doorgeschoten in het loslaten van Rusland als een belangrijke en gevaarlijke dreiging. Bovendien zijn er nieuwe potentiële rivalen opgestaan die in min of meer dezelfde categorie zijn te plaatsen. Er moet bijvoorbeeld sterk rekening mee worden gehouden dat een assertiever China als grootmacht met stevige geopolitieke belangen een uitdaging gaat vormen waar Rusland bij in het niet valt. De NAVO is daar niet klaar voor.

Harde les
De harde les die hier moet worden getrokken is dat een bondgenootschap of krijgsmacht niet alleen waarde heeft in tijden waarin een dreiging zich nadrukkelijk opdringt, maar juist ook wanneer zulke dreigingen zich (vaak slechts tijdelijk) naar de achtergrond verplaatsen. Een robuuste strategie blijft ook dan gericht op die elementen die als existentiële dreiging zijn geïdentificeerd. Een robuuste strategie onderdrukt ook de neiging om actief op zoek te gaan naar nieuwe uitdagingen en taken, omdat dat de zichtbaarheid van een bondgenootschap of krijgsmacht ten goede zou komen. De NAVO en onze strijdkrachten blijven ook relevant wanneer zij decennia lang niet (hoeven) worden ingezet en vrijwel onzichtbaar blijven. Zij zijn, anders gezegd, geen doel op zich, maar middelen ten behoeve van hogere, vitale belangen.

Dat de NAVO met de huidige crisis in Oekraïne haar bestaansrecht zou hebben hervonden is dan ook klinkklare onzin. Niet omdat het bondgenootschap geen bestaansrecht meer heeft, maar omdat haar bestaansrecht nooit in het geding geweest – ook niet na de val van de muur. Haar bestaansrecht is namelijk de effectieve zelfverdediging van het grondgebied van de lidstaten. Dat doel komt in principe nooit te vervallen, hoe lang het ook duurt voordat daadwerkelijke dreigingen weer de kop opsteken en actie moet worden ondernomen. Om dat in te zien en er ook naar te handelen zijn alleen wel politici nodig die de gave, het geduld en het lef hebben om strategisch na te denken. Misschien is dat het wel het grootste probleem waarmee we ons vandaag de dag geconfronteerd zien. [Stephan de Vries]